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經濟與發展

陳玉宇:認清政府工作報告背后的經濟邏輯 |光華@兩會

時間:2019-03-21

十三屆全國人大二次會議今天落下帷幕,會議表決通過了關于政府工作報告的決議。長達2萬字的報告究竟傳遞了哪些重要信息?為什么說2萬億減稅降費計劃是最大膽、最合理的政策?北大光華應用經濟學教授、北大經濟政策研究所所長陳玉宇,從學者角度對此進行了深度解讀。

核心觀點速讀:

● 兼顧長遠和短期問題,利用市場力量、微觀主體的活力,依靠開放、搞活的機制體制,發揮民營企業的積極性、不搞大水漫灌,這是我理解的今年中國經濟的一個主基調。

● 中央政府已充分認識到問題的根源,也開始采取一系列措施,預判了各種有利和不利因素,并進行了充分的推演和考量,預期今年中國經濟會落在6.0%-6.5%的增長區間。

● 將近2萬億元的減稅降費計劃,是政府工作報告中最大膽、最合理、也最具亮點、最會受到企業和民眾歡迎的政策。

● 每年在大量小微企業被創造出來的同時,也有大量小微企業在死去,經濟的活力就在這種競爭與生生死死中被激發出來。

● 現在的改革措施針對的不僅僅是老問題,也針對了中國改革開放四十多年來實現偉大深刻進步的過程中所創造的新問題。

● 如果只是單純強調單向技術的突破,不講要素的配置效率,難免會讓改革走向斜路。

以下為詳細觀點:

為何將經濟增長目標設定在6-6.5%區間?

問:您作為一名經濟學家,從學者的角度如何評價今年的政府工作報告?

陳玉宇:今年的政府工作報告總體上來講立足當下,著眼未來。既面向長遠的結構性問題,又對當前經濟突出、迫切的問題提出了解決方案。

針對去年下半年以來我國經濟發展遇到的嚴峻復雜形勢,總理在政府報告中明確表示對于提振當前經濟低迷,不搞大水漫灌,而是通過更好地補短板、更好地發揮市場機制和力量,發揮市場經濟主體的活力來提振信心。再配合力度適當的積極的財政政策和對2017年以來“去杠桿”政策當中的一些偏差的糾正,著力解決企業面臨的融資難、金融服務不到位等問題。

兼顧長遠和短期問題,利用市場力量、微觀主體的活力,依靠開放、搞活的機制體制,發揮民營企業的積極性、不搞大水漫灌,這是我理解的今年中國經濟的一個主基調。

問:政府工作報告提出2019年經濟社會發展主要預期目標,其中國內生產總值增長6%-6.5%。為什么這樣設置?

陳玉宇:我剛剛提到的主基調,其實也說明了中國的宏觀經濟和經濟活力的本質沒有變。因為一些因素讓大家開始擔憂中國經濟,比如全球性的經濟下滑、中美貿易摩擦、去杠桿帶來的一些副作用等等。這些給中國經濟帶來了短期壓力,但是中國政府還是保持了定力,并非像某些言論提及的“經濟已經到了不得了的程度”。我們承認有風險,下行風險也比較嚴重,但是只要采取恰當的政策,就能夠應對經濟的低迷。

根據一些比較靠近官方的分析和評論的觀點來看,大家認為今年上半年隨著各種政策措施的出臺,經濟會基本到達底部并企穩,下半年甚至會有一定的反彈。全年中央政府把GDP目標定在6%-6.5%的區間,是一個客觀的預測。如果我們把各種客觀因素處理好,全年到6.5%的經濟增長也不是不可能,低于6%的可能性不大。這就是預測的一個合理性。這個目標通盤考量了中國經濟所面臨的正面和負面因素,是一個有指導性的增長目標。很多國際機構,包括光華的團隊預測,大約全年平均在6.2%、6.3%這樣的經濟增長幅度,也跟政府工作報告給出這樣一個增幅的理由和預判是一致的。

問:今年給了一個區間,是不是相當于給增速定了一個上限和下限,不會低于6%,也不會高于6.5%?去年實際增長率為6.6%,但當時給的目標是6.5%左右。

陳玉宇:今年有這樣一個提法,我想也是深思熟慮和斟酌過的。這其實代表著我們宏觀調控政策越來越完善,越來越擺脫計劃經濟時代的一些思維,給出一個預期的區間,而不是指令性的計劃和目標。今年6.0%-6.5%的目標恰恰是這樣一個思路轉變的體現。中央政府已充分認識到問題的根源,也開始采取一系列的措施,預判了各種有利和不利因素并進行了充分的推演和考量,預期中國經濟會落在6.0%-6.5%這樣的增長區間。

財政政策如何才能起到“積極”效力?

問:提到經濟增長目標就不得不提財政政策。政府報告中指出,要正確把握宏觀政策取向,繼續實施積極的財政政策。怎么理解“積極”二字?

陳玉宇:中國的積極財政政策,其實它的框架一直以來并不是很完善。我們的財政預算制度,一個是談狹窄口徑的財政赤字是多少,另一個則是寬口徑的財政赤字是多少,政府購買支出當中消費支出是多少,政府的投資支出是多少,這些我們都還在不斷地完善之中。因此,中國的財政政策作為一個運行經濟周期、反經濟周期的工具來講,還不夠完善和精準。

這里面長期受到詬病的有幾個方面:第一,我們的財政預算并沒有區分經常性預算和資本預算。第二,仍存在著一系列的政府財政活動沒有納入到正式預算當中,被稱之為“預算外資金”。這使得我們對整個財政的態勢、短期和長期的財政能力理解還不夠。

第三,從全球來看,中國財政部門在發揮經濟周期的宏觀調控當中起到的作用在全世界各國當中是最弱的。比如,美國沒有發改委,中國的財政政策要想發揮作用,長期以來必須跟發改委合作,甚至可能通過與地方政府、與國有企業的合作等渠道才能起到財政擴張的作用。但是這些辦法副作用都是相當大的,名義上是財政政策,其實它可能只出政策不出錢,讓國企、讓國有銀行、讓地方政府去做具體的事項。這里面的權、責、利究竟怎么劃分、怎么平衡都會帶來很多隱患和麻煩。

我認為政府工作報告中已經認識到這些問題,所以中國積極的財政政策一方面表現為總量上的財政政策,也就是說擴大政府開支。今年制定的財政赤字占GDP的比重多了0.2個百分點,這說明政府的開支力度在擴大。在健康范圍內的財政支出的擴大,對于擴大社會總需求,促進市場活力是有幫助的。與此同時,我們的財政政策面對中國的特殊問題,既要兼顧長期結構問題,也要妥善處理短期經濟低迷問題,因此在今年的政府工作報告里又提出了一個非常大膽的減稅降費計劃。

2萬億元的減稅降費計劃合理性在哪里?

問:按照計劃,今年全年減輕企業稅收和社保繳費負擔近2萬億元。有分析說,過去六年的規模總共為4.3萬億元。所以今年的計劃可謂力度空前。這樣做合理么?

陳玉宇:將近2萬億元的減稅降費計劃,占到中國稅收的10%,這是非常大的一個計劃。我認為,這個計劃是全部政府工作報告和今年的經濟政策當中最大膽、最合理、也最具亮點、最會受到企業和民眾歡迎的政策。出臺這樣的政策是需要勇氣和洞察力的。短期內經濟低迷,總需求不足、企業財務狀況不好,政府通過減稅,企業的財務狀況就會變好,老百姓的真實購買能力會提高,這有助于促成市場的繁榮,有助于緩解經濟低迷。

更重要的是我們今天確實應對1994年進行的綜合性稅收改革、分稅制改革進行重新梳理,以適應中國經濟發展。那一次偉大的革命性改革距離今天已經25年了,中國的經濟發生了巨大變化,產業結構發生了巨大變化,中國的方方面面都發生了巨大的變化。而這一次的減稅,其說是為了應對短期經濟低迷,不如說是為了未來更長一段時間經濟增長活力所做的一個最大的結構性改革。

我們這么年來形成的稅收體系有一個隱含的前提,就是我們的稅收征管效率很低下,靠人海戰術、靠雇傭大量的稅管員進行原始落后的征稅模式。為了滿足政府公共財政的需要,我們的稅率制定相對偏高,甚至在整個稅收體系當中還有重疊的部分。

最近幾年來,隨著大數據、人工智能、數字經濟的發展,企業、個人的社會經營活動都在數字經濟當中留有留痕,稅務部門利用大數據能夠較好地掌握企業的經營活動、個人收入狀況等。因此,征管效率有了突飛猛進的、天翻地覆的變化。這幾年雖然GDP的增長速度在下降,但是稅收的增長速度一直穩步提升。原因也正是征管效率的加強,原來沒征上來的稅慢慢被不斷地征上來了。可是問題就出在這里,如果按照現在的稅收體系嚴格地征管,即使最健康的、財務狀況最良好的企業也很難吃消。

這2萬億的減稅降費,我相信里面不是簡單的小恩小惠,而是對于某些中國最重要的一些稅種、稅率等會作出重大的調整。利于當前,也利于長遠,讓企業在一個稅負更公平、征管更一視同仁的環境下進行良性的競爭。它一定會提振當前的經濟信心,同時還構建了一個長期的制度環境,這是一個了不起的政策。

為何新創企業可能比現有企業轉型升級更重要?

問:在接近兩個小時的政府工作報告中,民營企業尤其是小微企業的降費減稅與營商環境的改善問題,在其中占到不少篇幅。這一部分內容,為什么那么重要?

陳玉宇:總理在政協會議上列舉了幾個數字,我國民營企業注冊的數量超過2700萬家,注冊的個體工商戶超過6500萬戶,加起來是9000萬家,總理稱之為“市場主體”。它們給市場帶來活力,解決就業問題,讓更多人分享到了經濟增長的成果。這些不起眼的小微企業、民營企業,是這個國家最寶貴的、最有活力的“毛細血管”,未來很多偉大的企業可能也會從今天的小企業、民營企業當中創生而來。

從去年以來陸續出臺的各項政策,再到今年的政府工作報告,從三大方面為中國的民營經濟和小微企業保持活力,做了鋪墊和奠基性的工作。

第一,從市場環境、營商環境和意識形態導向上,做了大量的工作。尤其是去年11月份召開的民營企業座談會,針對企業家們的困擾,中央做了新的闡釋,極大地提振了民營企業家的信心。

第二,從財稅政策等多方面給企業創造一個自由競爭的環境,尊重市場規律。每年在大量小微企業被創造出來的同時,也有大量小微企業死去,經濟的活力就在這種競爭、生生死死中被激發出來。

第三,要強調一點,其實不僅僅是小微企業,大企業也一樣,任何一個企業和行業都有生命周期。要通過良好的市場競爭,讓優秀的企業留下來,讓不優秀的企業明智地退出這個行業,釋放出資源到另外的產業去。也就是說中國的《破產法》要讓很多企業能夠順利地破產、順利關閉。但現在有些企業卻死不起、不讓死,出現了所謂的“僵尸企業”,這對經濟活動是一種極大的破壞。

總結一下,一個國家全要素生產率的進步來源有三個:已有的企業在競爭中壯大,不斷采用新技術提高配置效率;新創立的企業帶著新技術,投資于新行業,起步就有比較高的全要素生產率;在各個行業里,低效率的企業被公平競爭打垮,被兼并,也能間接提升整個國家的全要素生產率。這三大源泉當中,相比現有的企業升級換代,新生企業和讓低效率的企業退出是更重要的渠道,這是大家容易忽略的地方。

如何理解親清新型的政商關系?

問:您如何看待“構建親清新型的政商關系”?

陳玉宇:中國從以計劃經濟、農業經濟為主,走到今天的市場經濟,實現跨越式的發展,逐漸追趕發達國家,我們有很多舉措都具有開創性、開拓性。政府在服務業時代、高科技時代、互聯網時代,是不是還能像在制造業、工業化初期那樣做好自己的本職工作,這需要重新思考,與時俱進。

“親”和“清”,我認為起兩方面的作用:“親”,意味著中國市場力量的壯大,國際競爭力的提高,要完成從中等收入國家向發達國家邁進,在方方面面仍然需要企業與政府親密合作,這叫親密的關系。“清”,是說政府的公務人員,要擔任政府的角色,不能利用權力牟取私利,而是要對黨、對人民、對地區經濟發展負責。不僅要心境無私,且要有專業精神,幫助企業解決市場力量不足的問題,推進中國向更高階段邁進。

社會上有兩種錯誤觀點,一是過于強調政府應該扮演最低的角色,市場一切都能干好。我們承認市場力量能夠孵化、強大到完善,但對于中國這樣從農業起步的國家,要實現工業化、追趕發達國家是不是也需要時間?民營企業市場力量不斷壯大的過程,政府助你一臂之力是不是能更順利發展?換言之,那種主張無為的“小政府”哲學并不特別符合中國的經濟發展的約束條件。

另外一種觀點,認為政府能夠包打天下,能夠集中力量辦大事,這也是非常極端化的想法。黨的十八大以來,中央的改革文件里也反復強調,要讓市場力量起決定性作用,更好地發揮政府的作用。我認為“親”和“清”,就是讓市場起決定性作用、政府更好發揮作用的一個注腳。以更規范的工作關系、更合法的交流手段來維持一個令人愉快的政商關系。

為什么說要素配置比單向技術突破更值得關注?

問:最后想問一下,您認為目前中國經濟改革的難點在哪里?

陳玉宇:從去年以來,中國政府不斷宣示中國會更加深度地開放,也會更加積極地推動改革。這些改革措施針對的不僅僅是老問題,也是針對了中國這四十年來實現偉大深刻進步的過程中所創造出來的新問題,后者是很多人沒有強調的。比如說,改革開放四十年來人均收入上升15倍以上,但是我們是不是實現了包容性增長?民眾的不公平感是在增加還是減弱?

生活水平提高以后,民眾對于政府服務、公共服務有了更高的要求。政府是否提供了與需求匹配的精神產品、社會基礎設施、文化設施等。這是都是因為經濟發展、社會進步創造的新問題,需要我們積極地改革舊體制、想出新辦法,從而構建一個更繁榮和諧的社會。

此外,對于備受關注的全要素生產率,前幾年社會上流行一種聲音,想通過改革提升中國的技術水平,進而提升全要素生產率,促進長期經濟增長。這樣的觀念是有失偏頗的。應當正確理解全要素生產率,它包含兩方面:一方面是科學、工程上意義上的技術;另一方,也是更重要的部分,指的是配置效率,有沒有把土地、資金、人才等這些生產要素恰當配置,放在最合適最有效率的地方。

這幾年,往往強調了前者,而忽視了后者。中國通過市場化改革提高全要素生產率,根本是要物盡其才、人盡其用。“讓活力競相迸發”,靠的就是提高配置效率。如果僅僅強調單向技術的突破,難免會讓改革走向斜路。

部分圖片來自于網絡

陳玉宇,現任北京大學光華管理學院應用經濟學系教授,并擔任北京大學經濟政策研究所所長。2014年獲得國家自然科學基金杰出青年獎,并入選2016年度教育部長江學者特聘教授。他致力于經濟發展和生產率、人力資本和增長、健康和污染、行為經濟學與勞動市場、收入分配、地區差異等領域的研究。他的研究發表在《美國國家科學院院報》(PNAS)等國際學術雜志。曾獲得教育部高校社會科學優秀成果獎二等獎, 厲以寧研究獎、北京大學優秀教學獎,多次獲得光華管理學院教學優秀獎。

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